一、全面推进高校法治建设的时代背景
　　根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》设定的目标和中共十八届三中全会提出深化教育领域综合改革的明确要求。以及习近平总书记于2014年5月4日在北大师生座谈会上的讲话看，我国高等教育改革方向已经非常明确，即构建中国特色高等教育治理体系和实现高等教育治理现代化，构建政府、学校和社会之间的新型关系。为此，教育领域政府应简政放权于高校，而高校自身在扩大办学自主权的同时必须同步提升自身的治理能力，特别是依法治校的能力。
　　建设中国特色现代大学并实现其应有的功能，必须客观认识现代大学的性质、特点并把握其发展的一般规律，并充分考虑当代中国高等教育发展的实际情况。从共性的角度，高校应当具备现代大学的一般性质和功能，即：教学、科研和服务社会。从个性的角度，建设中国特色现代大学必须从中国实际出发，充分考虑现代大学在中国所要实现功能的特殊性。
　　党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定。我国高等院校作为国家兴办的现代性大学，承担着为中国特色社会主义建设事业培养高级专门人才和提供智力支持的重任，面临着深化教育领域综合改革的艰巨任务，因此，特别需要学习好、贯彻好十八届四中全会精神，切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。落实到高校法治工作中，就是要以建成现代大学制度为改革指向，构建完善的高校法治体系，促进依法治校，不断提高治理法治化水平。
　　概言之，兼具共性和体现中国特色的现代大学是我国高等教育改革和发展的根本目标。建设中国特色现代大学的基本路径是高校法治化改革，即：构建完善的高校法治体系，促进依法治校，不断提高治理法治化水平。这就是我国当前全面推进高校法治建设的时代背景。
　　二、全面推进依法治校的理论与实践
　　（一）正确把握依法治校的基本意义
　　一般来说，“依法治校”概念具有两种可能的意义。从教育行政视角来看，依法治校是依法治国的组成部分，是指各级党委政府、教育主管部门及其他行政机关依照法律法规对学校各项具体事务的管理，即国家机关是管理者，学校是被管理者。从学校治理角度，依法治校是指学校（党委和行政机关）、教师和学生依照法律法规、学校章程和各项规章制度共同参与管理学校的各项事务，即学校、老师和学生是管理者，学校的各项内部事务是管理的对象。其中，确保学校依法行政是实现依法治校的关键。
　　从中国特色社会主义法治理论出发，我们必须首先明确高校“依法治校”的基本意义。第一，依法治校不是“以法治校”，即不能简单理解为用法律手段来办理学校一切事务，而是将法律作为学校实施管理的依据和最高权威。第二，依法治校之“法”应从广义理解，它不仅包括一般意义上的法律和教育法律法规，还包括规章制度等学校制定的各项自治性规范。第三，依法治校的“治”应理解为“治理”，而非“管理”，更非“管制”，即学校各方依据法律法规和学校规章制度共同参与管理学校事务。其中，学校党委和行政机关依法行政是其中的关键。
　　依法治校的实质是实现高校的法治化。首先，必须要有良法。“良法为善治之前提”，实现高校法治化必须立法先行，发挥立法的引领和推动作用。其次，必须确保良法得到实施和具有最高权威。再次，必须形成普遍信法守法的法治理念。最后，必须以权利文化为基础，对外维护学校权益，对内维护师生员工的权益。
　　（二）全面推进依法治校的基本路径和实践机制
　　实现依法治校通常具有如下基本路径和实践机制。
　　第一，加强法治教育，提高法治观念。一方面要加强教职工的法治教育，组织学习《宪法》、《教育法》等相关法律法规以及大学章程为核心的各项规章制度。另一方面要加强对学生的法治教育，树立学生的法治观念，提高法律素质。
　　第二，强化法制机构作用，依法、科学、民主立法。高校法制工作机构在高校中已经普遍建立，应当加强其在依法、科学、民主决策过程中的重要作用，实现学校依法行政的经常化、制度化和规范化。
　　第三，依据大学章程构建完善的规章制度体系。以学校章程为核心的规章制度体系使学校各方面的工作和职责处于统一、规范的约束机制之中，从而强化学校的科学管理。依据章程进一步细化，对学校的办学性质、办学宗旨、发展目标、培养目标、学校内部管理体制及运行机制、校内申诉与调解、学校决策程序等重大问题作出全面规范，明确学校相关主体的权利与义务，合理划分学校内部机构权限与职责，做到相互配合，权责统一，依法办事。同时，适时对学校的各项管理制度进行立、改、废等处理。
　　第四，建立健全权利保障机制、维护各方权益。“无救济则无权利”是权利保障的根本原则，因此高校应当依据法律和校规积极构建师生员工的合法权益保障机制，拓宽权益救济途径。建立和完善学校师生员工申诉和听证制度，在作出涉及师生员工切身利益的决定之前充分听取其意见和建议，切实保障他们的合法权益。
　　三、当前依法治校实践中存在的突出问题
　　依法治校具体包括了国家对高校实施管理的法治化和高校自我管理的法治化这两个层面的内容。实践中一个突出问题是，高校治理过程中混淆行政权力与自治权利的行使范围，从而导致行政违法行为的发生。
　　以学校与学生关系为例。当前，我国高校与学生的关系已经由大一统的行政关系向多元化的校生关系分化。分化之后的校生关系主要包括两个方面：管理关系与契约关系。在管理关系方面，高校虽然拥有办学自主权，有权制定相应的规章制度，但并不能随意制定，必须受到相关法律原则的制约，要符合行政合法性原则的要求，即：公权力非依法律授权（权限、手段、方式等）进行活动即为违法。但在实践中，一些高校还存在自行设定行政许可条件的违法现象，例如将四六级证书与学生学位证挂钩的问题。事实上，在《学位条例暂行实施办法》、《高等学校学生管理规定》、《中华人民共和国教育法》等教育行政法律法规均未规定学生获得学位证书必须获得英语等级证书，学校作为国家授权的教育行政主体无权自行设定行政许可的条件。上述行为显然违反了行政合法性原则的要求。在契约关系方面，高校对其与学生之间法律关系缺乏明确约定。这就导致在发生纠纷时经常缺乏有针对性的法律依据，从而面临较大风险和不利局面。
　　四、全面推进依法治校必须处理好几个重要关系
　　从当前情况来看，全面促进依法治校必须处理好几个关系，即：党委领导与校长负责之间的关系、政府宏观管理与学校自主办学的关系、依法治校与以德治校的关系、依法治校与教授治学的关系、依法行政与民主管理的关系。
　　一是党委领导与校长负责之间的关系。实行党委领导下的校长负责制，符合我国国情和高等教育发展规律，既坚持了党对高等教育的全面领导，又能够把校长个人的行政负责与党委的集体决策以及对行政的有效监督结合起来。但长期以来也存在一些突出问题，如政治框架与法律框架不协调，法律文件和党内文件不一致，党委与行政分工不明、权责不清；主要领导人员职责与职权行使方式不清晰，相互关系不明确等问题。由于缺乏具体的法律规定和制度保障，致使大多数情况下是靠党政一把手之间基于情感融洽和长期磨合形成的历史传统而维持合作的局面。而这种基于个人自觉配合的模式一旦被打破便会出现“以党代政”、“党政不分”、“多头指挥”，或者党委职能萎缩、党组织的领导地位与核心作用难以体现的极端现象。
　　党的十八届四中全会明确了党对全面推进依法治国的领导，指出完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，这就从根本上消除了学校党政关系问题的理论根源。同时，2014年10月15日中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校、党委领导下的校长负责制的实施意见》，适应我国全面推进依法治国的需要，遵循高等学校管理规律，把党的领导与事业法人治理结构很好地结合起来，从根本上理顺管理关系。当然，《意见》提供的治理框架还需要具体落实，并在实践中检验和发展。
　　二是政府宏观管理与学校自主办学的关系。按照章程自主管理是我国《教育法》赋予学校的权利。自主管理的核心问题在于处理好与政府和教育行政部门的关系。一方面要求加快推进教育行政领域改革，实现教育行政部门的简政放权和转变职能；另一方面要求高校必须尽快探索建立和完善依法治理的中国特色现代大学制度，特别是法人制度、产权制度和自主发展制度，从而保证高校在法治化的轨道上获得充分发展。
　　三是依法治校与以德治校的关系。既要发挥法律的规范作用，又要发挥道德的教化作用，实现良法与美德相辅相成、法治与德治相得益彰。依法治校主要是通过法律规范学校、教师和学生的行为，调整彼此之间的各种关系。但是，单纯依靠权力、利益以及法律强制并不能够实现高校和谐发展，而且在缺乏道德基础的情况下奉行法治成本较高。更重要的是，依法治校在很大程度上只能够解决行为或关系的外在方面，并不能够解决高等教育发展的目的和内容问题。因此，高校还需以德治校，以思想感召和道德教化提高师生思想认识和道德觉悟。以德治校的功能，不仅仅是为依法治校奠定道德基础，更重要的是引领社会主义核心价值正确方向，在潜移默化中为中国特色社会主义事业培养德才兼备的建设者。
　　四是依法治校与教授治学的关系。自治性是现代大学的重要特点，只有通过大学自治来创造宽松、民主、自由的学术环境，才能更好地实现教育性、学术性、创造性、服务性等性质或功能。《世界高等教育宣言》明确指出：大学自治和学术自由是21世纪大学发展的永恒原则。大学自治在很大程度上体现为学术主体的自治，即教授治学。教授是高校学术权威的象征，教学科研的主要组织者和承担者，以及公共事务的管理者。因此，依法治校必须充分发挥广大教师特别是教授的作用。教授治学是现代大学有效保障学术自由和学术民主的一项重要制度和传统，也是教师参与学校民主管理的重要方式。同时，依法治校也是教授治学的有力保障。
　　五是依法行政与民主管理的关系。依法行政必须在坚持党委领导、校长负责的前提下依法办事。同时依法行政也需要民主管理，即学校在管理过程中应当充分吸收校内外各方面意见建议，最大限度地体现教职工和学生的意志和利益，从而凝聚共识、形成合力和促进学校发展。
　　只有理顺上述关系，才能形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、依法治校”的工作体系和良好局面，最终实现建成中国特色现代大学，服务社会主义现代化建设的目的。

　　相关链接：
　　杨海坤：依法治校当以章程为纲
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